本文摘要：【基本案情】原告王某与其丈夫李某（已殁）于1987年12月21日在被告A县民政局挂号完婚，被告为原告发表有完婚证。2018年10月29日，原告与李某去被告处管理仳离挂号，被告审查了原告的完婚证、户口本、身份证后，发现李某户籍婚姻状况处纪录“仳离”，可是原告与李某从来没有仳离，一直在一起生活，原告的户籍婚姻状况处纪录“已婚”，李某也不认可自己有过仳离。当日，被告事情人员让原告与李某填写了婚姻挂号审查处置惩罚表，为原告和李某重新管理婚姻挂号，原告一直认为属于补办婚姻挂号。

【基本案情】原告王某与其丈夫李某（已殁）于1987年12月21日在被告A县民政局挂号完婚，被告为原告发表有完婚证。2018年10月29日，原告与李某去被告处管理仳离挂号，被告审查了原告的完婚证、户口本、身份证后，发现李某户籍婚姻状况处纪录“仳离”，可是原告与李某从来没有仳离，一直在一起生活，原告的户籍婚姻状况处纪录“已婚”，李某也不认可自己有过仳离。当日，被告事情人员让原告与李某填写了婚姻挂号审查处置惩罚表，为原告和李某重新管理婚姻挂号，原告一直认为属于补办婚姻挂号。

原告在2020年5月份凭据仳离协议的约定处置惩罚案涉房产时，才被公正机关见告2018年10月29日的婚姻挂号与事实不符，不切合执法划定。原告认为自己与李某存在依法挂号的正当婚姻情况下，2018年10月29日被告让其与李某管理婚姻挂号，造成原告重婚，属于重大显着违法，其作出的婚姻挂号行为无效，据此，委托我们向法院提起诉讼。

【一审法院裁定】我们以确认行政行为无效为由提起诉讼，预测本案的争议焦点辉泛起在确认行政行为无效的适用上，果不其然，一审裁定书认为：本案中，被告于2018年10月29日为原告和李某管理挂号完婚，原告起诉期限最长不得凌驾一年，原告于2020年7月21日提起本案诉讼，已凌驾法定起诉期限。原告诉称，其请求确认行政行为无效，不受起诉期限的限制，于法无据，本院不予支持。【问题的提出】对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制？【现行执法划定】1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条划定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。执法尚有划定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起凌驾二十年，其他案件自行政行为作出之日起凌驾五年提起诉讼的，人民法院不予受理。2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第六十四条划定：行政机关作出行政行为时，未见告公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起盘算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得凌驾一年3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一百六十二条划定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条划定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且显着违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院讯断确认无效。

【典型案例】1、张起诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府征收决议纠纷案（案号：[2018]最高法行申2496号）合议庭认为：“重大且显着违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有正当效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。”可是，该案合议庭同时指出：“为制止当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为切合无效的情形负担举证责任，被告一方亦可提出证据否认对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。

原告请求打消行政行为的，应当继续审理并依法作出相应讯断；原告请求打消行政行为但凌驾法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变换诉讼请求的，讯断驳回其诉讼请求。”2、成冬林诉湖南省娄底经济开发区治理委员会确认行政行为无效纠纷案（案号：[2019]最高法行申3688号）合议庭认为：“无论是修改前的、还是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，均未划定确认无效之诉不受起诉期限限制。

”【笔者看法】经由查询现在的执法划定、搜索典型案例，笔者发现，对于本案所提出的问题，执法法例或者司法解释并未举行明确划定，正如最高人民法院江必新副院长在《行政诉讼法理论与实务（第三版）》一书中提到的：对于这一问题，学术界和实务界争论还比力大，以后还需继续研究，继续实践，留待各方意见相对一致，司法实践履历比力成熟之后再作划定。因此，笔者仅就先行执法划定，联合本案件提出如下意见：一、行政行为无效为自始无效，确认行政行为无效不受起诉期限的限制。首先，凭据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第162条划定本案行政行为系2015年5月1日之后作出，属于法院受案规模。

其次，最高人民法院在2018年9月10日作出的《对十三届全国人大一次集会第2452号建议的回复》（以下简称《回复》）中给予了倾向性意见。最高人民法院认为：“关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的执法划定及司法解释中均没有明确划定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。

”其主要理由如下：1.在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果泛起最终认定行政行为并非无效的情况，不再以凌驾起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当讯断驳回当事人的诉讼请求。2.无效行政行为的基础特征是自始无效，这就决议了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不行能通逾期限被延长，而获得一种“确定力”。

再次，最高人民法院判例（张起诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府征收决议纠纷）确认了无效行政行为不受起诉期限的限制。本案原告在2018年10月29日管理完婚挂号，2020年5月份被见告案涉婚姻挂号与事实不符，原告在2020年7月份提起确认行政行为无效的行政诉讼，不受起诉期限的限制。二、本案原告在被见告案涉婚姻挂号与事实不符时，实时提起诉讼，未凌驾《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》确定的最长5年诉讼时效，一审法院适用执法错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条划定的公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼其他案件划定了自行政行为作出之日起五年的起诉期限。

本案原告在2020年5月凭据仳离协议的约定处置惩罚涉案房产时，才被公正机关见告2018年10月29日的婚姻挂号与事实不符，于2020年7月份提起行政诉讼，完全没有凌驾5年的起诉期限，一审法院以“原告诉称，其请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制于法无据”属于执法适用错误。三、被告2018年10月29日为原告与李某管理完婚挂号的行为违反了公序良俗，该行政行为应被确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条划定了行政行为有重大且显着违法情形的，原告申请确认行政行为无效的，人民法院讯断确认无效。被告作为主管婚姻挂号的行政机关，应该清楚婚姻挂号的执法意义，在原告与李某存在依法挂号的正当婚姻情况下，于2018年10月29日又让原告与李某管理完婚挂号，造成原告重婚，违反了《中华人民共和国婚姻法》和《婚姻挂号条例》的划定，属于重大显着违法，其作出的婚姻挂号应属无效。

综上，笔者认为，在实践中确认行政行为无效是否受到起诉期限限制的争议很大的原因，一方面是为了控制滥诉的发生率，有情可原，因为一旦从执法层面确认不受起诉期限的限制，将无可制止地导致实践中确认行政无效行为案件喷井式发作，导致诉累；另一方面，最高院成冬林诉湖南省娄底经济开发区治理委员会确认行政行为无效纠纷案的裁判要点明确提到：确认行政行为无效不受起诉期限限制现在“没有执法依据”，无疑成为法院所引用的讯断之一。可是，笔者推测，因种种原因，实践中该类案件不在少数，在现在的执法划定的情况下，笔者较为认可的是张起诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府征收决议纠纷案，可是该讯断对于行政行为是否属于无效情形审查的权利，纳入到法院的自由裁量权中，仍然缺乏实际操作的依据。就该问题是否出台相应的执法划定，以及本案二审以致再审的效果，笔者将连续跟进与关注。

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