本文摘要：摘要：建设国家储蓄林能够缓解国家木料供应的紧张局势，对于国家林业项目的生长具有至关重要的作用，但国家储蓄林项目始终面临着贷款难、融资模式单一等融资逆境。PPP模式很是适合国家储蓄林项目，却并未被大规模推广。 文中通太过析现在国家储蓄林项目PPP可用的几种模式，提出PPP模式的适用条件，找到相关制约因素，最后提出解决方法与应用推广计谋。

摘要：建设国家储蓄林能够缓解国家木料供应的紧张局势，对于国家林业项目的生长具有至关重要的作用，但国家储蓄林项目始终面临着贷款难、融资模式单一等融资逆境。PPP模式很是适合国家储蓄林项目，却并未被大规模推广。

文中通太过析现在国家储蓄林项目PPP可用的几种模式，提出PPP模式的适用条件，找到相关制约因素，最后提出解决方法与应用推广计谋。关键词：国家储蓄林，融资逆境，PPP模式，推广计谋，中国作者：赵树本 伍丰宇 王姗 秦涛泉源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第2期　　国家储蓄林是指在自然条件适宜的地域，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施营造的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功效森林。生长国家储蓄林能够加速优质高效人工林建设、缓解木料供应的紧张局势，在当下显得尤为重要。

2018年4月，国家林业和草原局公布了《国家储蓄林建设计划（2018—2035年）》，其中提出国家储蓄林项目建设总投资约4 118.54亿元，资金需求量庞大。国家储蓄林项目具有项目周期较长、成效较慢、项目回报周期长的特点。由于国家储蓄林项目属于准谋划性项目，项目的收益水平较低，不足以归还贷款，因此多数项目都需要政府给予一定津贴。

由于存在以上制约因素，国家储蓄林项目存在融资逆境，一般的融资情况及条件并不适合储蓄林项目，需要接纳新的融资模式。在此配景下，国家储蓄林项目接纳了PPP模式举行融资，融资逆境获得了一定缓解。在国家各项保障政策的支持下，接纳PPP模式投资国家储蓄林建设不仅可以充实使用社会资本，拓宽社会资本的投资渠道，更可以解决当前国家储蓄林建设存在的融资逆境。

　　国家储蓄林PPP项目自2016年开展以来，乐成案例相对较少。停止2019年11月9日，凭据财政部PPP项目综合信息平台治理库的数据，国家储蓄林PPP建设项目共有59个。

其中，福建南平市、湖北襄阳市的2个国家储蓄林项目已经入选财政部第4指挥范项目，而其余项目大多还停留在准备阶段。凭据项目实施规模的差别，国家储蓄林PPP项目投资规模差距较大，投资额大的项目到达200多亿，投资额小的项目仅有2个多亿。现在，国家储蓄林PPP项目基本为BOT模式，仅有南阳市淮河源国家储蓄林建设项目接纳ROT模式，湖北襄阳国家储蓄林建设项目接纳BOO模式，项目模式较为单一。

项目的回报机制多为可行性缺口津贴，仅有湖北襄阳国家储蓄林建设项目为使用者付费。其中，项目的部门社会资本方为私有社会资本，这是由于政府津贴造成了政府财政紧张，导致国家储蓄林PPP项目不能够吸引到私有社会资本方举行投资，因此有部门国有企业充当了社会资本方的角色。同时，国家储蓄林PPP项目的融资机制还比力单一，近80%的项目资金依靠银行贷款，缺少其他金融工具如债券、股票、基金等的支持。

现在，国家储蓄林项目与PPP融资模式尚未到达预期。本文旨在通太过析国家储蓄林PPP项目的可选模式，得出国家储蓄林PPP项目的适用条件，挖掘其制约因素，提出相应的应用推广计谋，以期为后续国家储蓄林PPP项目的进一步推广提供建议。　　1 国家储蓄林项目PPP应用模式及适用条件　　国家储蓄林项目PPP模式在项目运行历程中，政府与社会资本的互助形式多种多样，PPP模式的实现方式也各有特色。只有选择了适用的模式，才气提高国家储蓄林项目的谋划效率。

因此探讨可应用于国家储蓄林项目的PPP实现模式，对后续在全国规模内推广具有重要的参考价值。　　1.1 国家储蓄林PPP模式分析　　联合差别储蓄林项目的建设特点，现在的PPP模式中适合国家储蓄林项目的主要有4种。　　1）BT模式。在这一模式下，企业从政府部门处获得一定的回报。

BT模式的整个建设历程简朴，责任清晰，本质上相当于政府购置服务，因此适用于公益性极强、社会效益突出但无市场化收益的生态林、公益林等非谋划性储蓄林项目。　　2） BOT模式。BOT模式是一种特许谋划模式，适用于商业性，即可以依靠谋划治理收回投资并取得合理收益的可谋划性储蓄林项目。在该模式的应用历程中，由于木料生产周期长以及其他不确定因素，存在着较大的风险。

因此，政府部门在条约期的设计上要合理。图1 BOT模式结构　　3）“BOT+政府可行性缺口津贴”模式。“BOT+政府可行性缺口津贴”模式是BOT模式的一种演化模式，当国家储蓄林项目收益不足以满足社会资本成本接纳或合理回报时，政府依据特许协议和项目公司建设该项目的绩效，在特许期内为该项目提供可行的缺口津贴。

由于国家储蓄林项目介于公益性和商业性之间，因此该模式最为适用。图2 “BOT+政府可行性缺口津贴”模式结构　　4）“BOT+ABS”模式。“BOT+ABS”模式本质上是BOT模式演化出的新模式。

由于“BOT+ABS”模式以储蓄林项目的未来收益获取融资，所以这种模式仅适用于市场化水平高的可谋划性储蓄林项目，现在并不切合我国国家储蓄林项目。但随着储蓄林项目的生长，该模式将有很大的优势。　　1.2 国家储蓄林PPP模式适用条件　　1）项目具有清晰合理的回报机制。清晰合理的回报机制是国家储蓄林PPP项目开展的基本前提。

盈利能力是社会资本到场国家储蓄林项目最关注的指标，只有保证社会资本的合理回报，社会资本才会被吸引。以南平国家储蓄林项目为例，项目通过木料销售、碳汇以及林下经济缔造的收益难以满足社会资本的收益期望。

为了缔造合理的投资回报，吸引社会投资者进入储蓄林项目，项目接纳“使用者付费+可行性缺口津贴”的收益机制，将利润区间控制在合理的规模内，既能吸引社会资本的投资，又制止了社会资本方使用可行性缺口津贴获取暴利。　　2）地方政府具备财政蒙受能力。

财力雄厚的地方政府是国家储蓄林PPP项目乐成的重要支撑。国家储蓄林属于准谋划性项目，因此在回报机制的设计中需要加入可行性缺口津贴，这一点对于许多财政蒙受能力不足的地方政府来说压力较大。因此，财政中恒久的可连续性在国家储蓄林PPP项目运作时应当被充实思量。

只有政府的财力有确切的保证，才可以推行国家储蓄林项目的建设，否则因财力问题而导致的失败会降低社会资本进入国家储蓄林PPP项目的努力性，长此以往就会成为一个恶性循环，国家储蓄林PPP项目的融资就会越发难题。　　3）专业性强的社会资本方。

专业性强的社会资本方是国家储蓄林PPP项目推进的关键因素。国家储蓄林项目的社会资本方是项目的运营方，基本上全历程到场储蓄林项目，因此项目的成败与社会资本方的选择有着直接联系。林业项目具有其奇特的专业性，谋划林业项目需要对土壤、水资源以及苗木状况有充实相识，而国家储蓄林项目主要谋划珍稀树种和大径级材，这些珍稀树种的生长条件较普通树种要求更高，这也意味着国家储蓄林项目需要更专业的机构和技术来建设。

因此，在国家储蓄林项目社会资本方的选择方面，既要求其具备较大的经济体量和较强的抗风险能力，又应具备专业的营林能力与较强的市场销售能力。　　4）切实可行的融资渠道。

切实可行的融资渠道是国家储蓄林PPP项目乐成的关键条件。国家储蓄林项目建设周期长，资金循环周期长，因而项目所需的资金是恒久稳定的投资资金。但现在商业性信贷资金存在短期化倾向，使用商业性信贷资金建设国家储蓄林项目将面临期限错配问题，导致项目融资成本过高，承储主体难以负担这种过高的成本。

因此需要依靠政府的强力推动，使用财政恒久投入，引入开发性、政策性金融的长周期、低利率贷款投资国家储蓄林项目。2017年国家明确提出将国家储蓄林基地建设作为林业使用开发性和政策性金融贷款的主要支持规模，加大金融支持力度，凭据各地实际情况和需求，提供周期长、成本低的资金支持，实行基准利率和最低资本金比例。

因此可以说，财政投入与开发性、政策性贷款为国家储蓄林PPP项目融资提供了关键条件。　　5）完善严格的条约体系。完善严格的考核体系与条约羁系体系是国家储蓄林PPP项目乐成的须要保障。

绩效考核是依效付费机制的重要组成部门，也是权衡社会资本对于项目运行治理质量崎岖的重要指标。缺乏合理的绩效考核尺度就意味着无论项目运营的好与坏，社会资本都可以获得约定的收益，易导致社会资本不重视运营与维护水平的提高，甚至会为了提高经济效益而节约项目支出、降低运行效果，从而严重影响公共服务质量。此外，切实有效的监视体系也能够对绩效考核起到增补作用。监视主体的多样性和时间的灵活性可能会比绩效考核更易发现潜在的问题，也更能保证国家储蓄林PPP项目的有效运营。

　　2 国家储蓄林项目PPP模式的制约因素　　国家储蓄林PPP建设项目属于准谋划性项目。联合国家关于PPP的政策及国家储蓄林项目PPP一般操作模式，现在普遍接纳PPP模式中的BOT运作方式。

但由于存在若干因素，项目在实施历程中面临逆境。　　2.1 项目盈利能力与收益水平较低　　现在尚有许多国家储蓄林项目的收入泉源以主伐或间伐的木料收入为主，限制了项目收益泉源，整体的盈利能力和投资回报率水平较低，一方面可能会导致项目自身的还款能力和现金流尚不能完全到达银行贷款条件的要求，另一方面也缺乏对社会资本的吸引力。此外可行性缺口津贴等方式要求地方政府具备富足的财力，财政肩负较重的地域尚难以实施。

这导致现有的开发性（政策性）信贷融资模式以及PPP融资模式在推广历程中受到限制。　　2.2 缺乏具有专业水平的社会资本方　　国家储蓄林建设项目已对社会资本打开大门，可是这一领域现在仍然是社会资本进入最少的领域。

详细原因不仅在于该类项目的收益缺乏足够的吸引力，更在于当前切合条件的社会资本方少之又少。在林业领域，有较强融资能力及专业化运作能力的企业本就寥若晨星。

而且，国家储蓄林PPP项目作为准谋划性项目，社会资本的选择关乎生态可连续生长与国家木料宁静，较一般PPP项目的市场准入要求更为严格；此外，林业部门尚未对适合国家储蓄林项目PPP模式的社会资本举行界定，也未对社会资本的资质、信誉、技术、履历和财政等做出相关细致要求。这些都在一定水平上阻碍了国家储蓄林项目寻找切合条件的社会资本方，也阻碍了PPP模式的推进。

　　2.3 项目资金泉源与融资渠道不够富厚　　国家储蓄林项目资金需求大，尤其大径级用材林和珍稀树种的种植前期投入庞大，各到场主体需要大量融资，却面临较大阻碍。一方面，在当前经济增速放缓、土地财政下滑、地方政府债务压力庞大的情况下，地方财政难以提供有力支持；另一方面，融资成本较高，融资渠道单一，除了开发性和政策性银行提供的金融产物，一般产物的融资周期较短，难以适应国家储蓄林项目的长周期，易泛起归还期限错配以及由于面临“过桥融资”而提高融资成本等问题，增加社会资本的投资风险。

　　2.4 项目条约考核体系不够健全　　国家储蓄林项目周期长、风险高的特点，使得条约体系在政府方与社会资本方的互助中显得尤为重要。现在国家储蓄林项目的条约还存在有待完善的部门：就财政预算而言，有些项目没有思量到建设期间的利息用度问题以及整个建设和运营历程中所计提的折旧和摊销，会给投资回报率的盘算带来一定的障碍；就风险分配机制而言，项目所思量的风险另有些遗漏，不能涵盖整个项目期间所能遇到的所有风险；就绩效考核而言，部门项目的条约中没有明确相应的定量方法，使得考核尚未落实到实践中。

　　2.5 项目资产权属不够清晰　　国家储蓄林建设项目用地现在主要为国有和团体所有。对于项目建设所需使用的土地，若属于国有土地，则由政府划拨给项目实施机构，由项目公司无偿使用；若属于团体所有，获得项目用地使用权就涉及到了较多的主体，这种情况下则须凭据有关执法和政策，由地方政府出头协调，由项目公司与土地所有权人（谋划权人）协商拟纳入本项目建设的土地租赁流转事宜。现在，绝大部门PPP项目中资产所有权均为政府所有，但在储蓄林项目建设运营期间，项目公司为获取使用者收入，须采伐并销售林木，同时为了资金周转，也存在将林木的所有权（或使用权）、林地的使用权作为抵押物向金融机构乞贷的可能性，在这种情况下可能存在权属纠纷、采伐指标不足等问题。　　3 国家储蓄林PPP模式的应用推广计谋　　3.1 富厚项目收入泉源，提升项目盈利能力　　适合接纳PPP方式举行融资的项目自己的收益水平都不是特别高，因此社会资本方如果想提高盈利水平，就必须对项目的收入泉源举行优化设计。

针对每一个详细项目，在确保公共服务供应与质量尺度的前提下，应举行成本核算并在此基础上合理订价。通过建设定期审价制度等方式，各级政府与地方部门就能够实现成本监控的增强、公共服务价钱调整机制的健全以及价钱决议听证制度的完善，在保证社会资本形发展期稳定的投资回报预期的同时坚决维护公共利益；其次，思量到项目的互助周期较长，随着经济社会的生长项目成本一定会上涨。因此，公共服务调整价钱的法式与界限条件需要在条约中明确。如因经济情况变化、成本上升而无法调整公共服务价钱，如何通过政策性价钱赔偿机制来弥补社会资本，是一个需要在条约中明确的问题。

　　3.2 选择有实力的社会资本方，提升项目运营水平　　第一，要加速造就切合条件的社会资本方，在林业领域建设起一批有着高专业素质、强融资实力、强运营能力的龙头企业；其次，勉励相关主体之间的平等竞争，高效有序地到场到国家储蓄林项目PPP模式中来。政府方可以在市场准入环节有效地模拟市场竞争机制，依靠特许谋划制度吸引社会资本进入，建设公然、公正、公正的市场情况和招投标法式，保证各种社会资本能够在统一的尺度下到场竞争。第二，明确社会资本方的条件界定，利便政府识别与选择。

联合国家储蓄林项目PPP模式的投资特点，政府方可以构建社会资本进入资质尺度体系，建设资质监审制度。同时，逐步完善谋划资格预审和资格后审制度，确保所选社会资本老实守信、宁静可靠。

第三，加大储蓄林项目自身对社会资本的吸引力度，在造就了一批切合条件的社会资本方后，可以有优质的项目与这些社会资本方实现对接，不仅为国家储蓄林项目缓解了融资压力，引进了先进的治理履历与技术手段，同时也富厚了社会资本方的运作履历，进一步提升了建设与运营能力。　　3.3 创新林业金融工具，建设多元化融资渠道　　单一的资金渠道和融资泉源是国家储蓄林PPP项目应用推广历程中的一个难题，面临当前的融资逆境，首先要创新林业金融工具。除了发挥政策性金融产物恒久融资的优势及引领、导向作用，支持政策性金融为国家储蓄林项目提供投资、贷款、租赁等综合金融服务之外，建议引入新型融资工具如绿色金融债券、工业投资基金、资产证券化，通过基金、信托、证券刊行等多种方式筹措储蓄林建设资金。同时建议国家层面刊行绿色专项债券，用于扩大国家储蓄林项目融资规模。

其次，建设多元化融资渠道。进一步建设健全国家储蓄林金融服务市场，努力创新国家储蓄林项目融资机制，通过财政资金和政策性、开发性金融机构的投资吸引社会资本，逐步吸引各种机构投资者到场，勉励银行、保险公司等机构以银团贷款、委托贷款等方式到场国家储蓄林项目，以期形成多元化的市场融资结构，配合推进国家储蓄林项目的可连续生长。　　3.4 明晰绩效考核尺度，构建合理的收益分配机制　　国家储蓄林PPP项目的绩效考核尺度是决议项目能否更好推进的重要决议因素。

对于绩效考核，可以用定量考察的措施规范项目各阶段的建设结果，凭据行业事情特点，根据年度制定考评细则，引入通例考核、暂时考核以及社会监视考核的考评机制，其目的在于考核项目公司在划定的时限内是否根据划定的尺度保质保量的完成。在项目方案设计的历程中，大部门方案的使用者付费会参考可行性研究陈诉中的数据。在可行性研究陈诉中通常会对于项目的营业收入举行较高的预测来确保项目可行，这种偏高的使用者付费收入数据会使决议者对于项目未来实际支出责任发生低估，导致实施项目的实际支出责任高于财政蒙受能力。为了制止这种情况的发生，可在条约中设置一个百分比值，为使用者付费基准值相对于可研陈诉中预测的百分比值，当各年度实际的使用者付费高于该比值时，超额部门可以超额收益分享。

　　3.5 建设健全的资产划分体系，权属举行合理分配　　由于土地，林木权属的庞大性，储蓄林项目建设历程之中的资产归属并不能简朴地举行划分，对此有2种方式可以解决：一是接纳BOOT模式运作，项目互助期间所发生资产的权属直接归于项目公司；另一种则是在资产所有权举行分配时就思量到资产的性质，如通过栽培和赎买的林木所有权（或使用权）就应当归项目公司所有，但社会资本方将项目的资产举行处置或者抵押时，也必须经由所在地政府方同意。对权属举行合理分配能够有效制止现在存在的纠纷问题，也防止社会资本方对于未来可能发生的权属纠纷存在恐惧心理，影响自身的判断。

第一作者：赵树本，北京林业大学经济治理学院硕士研究生，主要研究偏向：林业PPP融资，E-mail：zhaoshuben0825@163.com。通信作者：秦涛，男，北京林业大学经济治理学院教授、博导，研究偏向：林业金融，E-mail：qintao415@126.com。

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